La nuova legge sulla Corte dei Conti tenta di curare la paura della firma che affligge gli agenti pubblici, ma non è detto che ci riesca
La legge approvata dal Parlamento il 27 dicembre modifica radicalmente – in direzione mai percorsa – le funzioni della Corte dei Conti. La Costituzione afferma che la Corte è magistratura indipendente nelle materie di contabilità pubblica: tra queste la responsabilità degli amministratori e funzionari pubblici (gli agenti pubblici), per i danni economico-finanziari causati nella gestione delle risorse pubbliche (i danni erariali). La Costituzione affida alla Corte funzioni di controllo preventivo sulla legittimità degli atti del Governo e delle amministrazioni statali, di rilevante entità finanziaria.
Le innovazioni degli ultimi vent’anni
Dal 2003 il legislatore ha attribuito alla Corte una ulteriore funzione di natura consultiva, non prevista in Costituzione: su richiesta di Regioni e Enti locali, la Corte è chiamata a dare pareri sulla gestione delle risorse pubbliche. Dal 2021 la funzione è estesa, per l’uso delle risorse PNRR, anche alle amministrazioni statali. La Corte dei Conti, nella Costituzione, è dunque il custode delle finanze pubbliche.
Cosa non andava
La direzione percorsa dalla nuova legge, e la sua volontà terapeutica, può essere così riassunta: i) gli agenti pubblici affermano da tempo di soffrire la “paura della firma”, il timore di assumere (ex ante) decisioni che la Corte dei Conti può giudicare dannose (ex post), condannandoli al risarcimento; ii) questa paura li induce ad assumere comportamenti volti più a proteggersi dai giudizi della Corte, che ad utilizzare le risorse pubbliche in maniera ottimale; iii) un tale stato psicologico (la “burocrazia difensiva”) non è facile da dimostrare e quantificare in concreto ma – se l’agire umano è governato dalla percezione soggettiva berkeleyana (“esse est percipi”), e non dalla logica oggettiva hegeliana (“ciò che è reale e razionale”) – sussiste come assioma; iv) uno dei modi per curare questa paura – il più facile, non necessariamente il più meditato – è quello fatto proprio dalla nuova legge: limitare la giurisdizione della Corte dei Conti, facendo sì che i danni erariali siano in prevalenza socializzati, posti a carico della collettività e non degli agenti pubblici; v) permangono invece a loro carico soltanto i danni causati da agenti pubblici professionalmente incompetenti o infedeli.
Le novità della legge
Da queste premesse, è possibile comprendere i principali contenuti della nuova legge.
La Corte dei Conti può tuttora condannare gli agenti pubblici a risarcire i danni erariali causati con “colpa grave”: se tale nozione era sino ad oggi affidata al giudizio, in concreto, dei magistrati contabili – da qui l’incertezza propria di ogni interpretazione (anche i magistrati sono esseri umani berkeleyani) – la nuova legge codifica invece espressamente, ma non in maniera convincente, la nozione. È così definita “colpa grave” la manifesta violazione delle norme giuridiche, la loro inosservanza grave e inescusabile (a condizione che tali norme siano chiare e precise: ancora la soggettività berkeleyana), e l’affermare come esistente un fatto incontrastabilmente inesistente, e viceversa (il travisamento dei fatti: oggettività hegeliana). Anche in presenza di colpa grave, la nuova legge impone comunque alla Corte dei Conti di condannare gli agenti pubblici a risarcire soltanto una limitata parte dei danni erariali, pari al 30%, e comunque ad una somma non superiore a due annualità della retribuzione percepita: tale limite dimostra la intenzione di socializzare ex lege la parte maggiore dei danni causati dagli agenti pubblici, per curare la loro “paura della firma”.
Colpa grave e dolo
La definizione di colpa grave genera due riflessioni: i danni causati da grave negligenza, ma non riconducibili alla nuova definizione, sono parimenti socializzati ex lege; è lecito domandare come un soggetto capace di violare le norme giuridiche in maniera manifesta, grave e inescusabile, o di travisare fatti incontestabili – un soggetto professionalmente incompetente – possa essere stato chiamato/selezionato al publicum officium. La nuova legge conferma la responsabilità degli agenti pubblici per i danni erariali causati con “dolo”: anche tale nozione è ad oggi codificata dalla legge, e consiste nell’avere voluto l’evento dannoso. Poiché socializzare danni dolosi violerebbe ogni principio giuridico, logica oggettiva e percezione soggettiva, la nuova legge ne afferma la integrale risarcibilità a carico degli agenti pubblici: la nozione legislativa di dolo riformula tuttavia la precedente domanda – come il publicum officium possa tollerare un soggetto infedele, che intenzionalmente reca danno alle risorse pubbliche – e pone altresì un confine sostanzialmente inesistente tra i danni accertati dal giudice contabile e dal giudice penale.
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La funzione di controllo della Corte
La nuova legge interviene anche sulle funzioni di controllo e consultive attribuite alla Corte dei Conti, ma la ratio legis è quella di utilizzare controlli e pareri come impedimento all’esercizio della funzione giurisdizionale, sempre per curare la “paura della firma”. Sul versante dei controlli, sono assoggettati al controllo preventivo di legittimità ulteriori atti di approvazione e aggiudicazione di contratti pubblici. È tuttavia evidente, more italico, la nemesi della memoria: i vituperati controlli, ritenuti lesivi di ogni forma di autonomia, divengono ausili a disposizione di Regioni, Enti locali ed ogni altro ente pubblico attuatore del PNRR, poiché questi soggetti possono scegliere gli atti – ancora in materia contrattuale – sui quali richiedere alla Corte dei Conti il controllo preventivo di legittimità. Se essere controllati ab externo non piace a nessun soggetto autonomo (hegeliano o berkeleyano che sia), la ratio legis consiste dunque nell’impossibilità per la Corte dei Conti – come giudice e non come controllore – di contestare agli agenti pubblici eventuali danni erariali originati dagli atti assoggettati al controllo preventivo, indipendentemente dal fatto che tale controllo vi sia effettivamente stato. Decorsi infatti 30 giorni dal ricevimento dell’atto, senza che la Corte abbia azionato il controllo, l’atto si deve ritenere comunque legittimo: da qui la automatica elisione della colpa grave negli agenti pubblici che lo hanno adottato e, per l’effetto, la esclusione di ogni loro responsabilità per danni erariali.
La funzione consultiva
Identica ratio sottende le norme che la nuova legge dedica all’ampliamento della funzione consultiva della Corte dei Conti: le amministrazioni statali, gli organismi nazionali di diritto pubblico, le Regioni e gli Enti locali possono richiedere alla Corte pareri su fattispecie concrete di utilizzo delle risorse PNRR, aventi valore complessivo non inferiore a 1 milione di euro.
Se la Corte non esprime il parere entro 30 giorni dalla richiesta, il parere si intende comunque reso in senso conforme a quanto prospettato dalla amministrazione: è così esclusa sia la gravità della colpa sia, come sopra, ogni responsabilità per i danni erariali cagionati dagli agenti pubblici che si sono conformati ad un parere inesistente.
In conclusione: la nuova legge riforma profondamente la Corte dei Conti, le cui funzioni sono rese claudicanti (la giurisdizione), o rinvigorite (i controlli e consulti), al fine di curare la “paura della firma” degli agenti pubblici. Non occorrono aruspici per vaticinare che la Corte Costituzionale sarà presto chiamata a giudicare se questi medicamenti, e la nuova configurazione del custode delle finanze pubbliche, sono tra loro in equilibrio conforme a Costituzione.
